Вопросы стратегического планирования на муниципальном уровне

Мошаров Станислав Иванович, Председатель Челябинской городской Думы, президент Союза российских городов, президент Ассоциации «Города Урала»,

г. Челябинск

Положения 172-ФЗ ориентированы на формирование единой системы стратегического планирования. При этом предполагается, что в системе должны быть заложены не только принципы согласованной проработки целей, концепций и планов, но и условия их реализации — включая анализ ресурсов, формы контроля и критерии оценки достигнутых результатов.

Для общегосударственного уровня и уровня субъектов федерации все эти вопросы прописаны в законе достаточно подробно. Что касается муниципалитетов, то здесь картина другая:             конкретные положения, на которые могут

ориентироваться муниципальные образования, сводятся к двум пунктам статьи 39 закона.

В связи с этим неизбежны трудности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления при реализации полномочий в сфере стратегического планирования.

В статье 6 закона 172-ФЗ приведены 4 блока полномочий. По каждому блоку есть вопросы, требующие прояснения и закрепления в правовом поле. Определенность в этих вопросах - необходимое условие эффективного стратегического планирования, смысл которого состоит не в грамотно оформленных документах (что, безусловно, важно), а в результатах, которые мы можем получить, следуя принятой стратегии.

Перечень вопросов достаточно обширен. Многие из них уже поднимались на различных форумах, конференциях и совещаниях федерального и межмуниципального уровней, которые поводились после вступления в силу 172-ФЗ. В том числе, на круглом столе Союза российских городов, который был организован в рамках XIV Общероссийского стратегического форума в Санкт-Петербурге в октябре 2015 года.

На сегодняшний день считаю важным выделить несколько моментов.

Во-первых, в 172 законе определен перечень документов стратегического планирования для муниципальных районов и городских округов, в котором обязательным является только Бюджетный прогноз на долгосрочный период.

Два других документа - Стратегия социально-экономического развития и План мероприятий по ее реализации - могут быть разработаны по решению органов местного самоуправления, но не являются обязательными.

Во-вторых, предметом закона 172-ФЗ (статья 1) и основной задачей стратегического планирования (статья 8) является координация муниципального стратегического управления и бюджетной политики.

Приоритетный смысл закона в отношении муниципалитетов, по большому счету, состоит в том, чтобы увязать стратегические планы с реальными ресурсами бюджетов. Связь бюджетного и стратегического планирования устанавливается Бюджетным кодексом РФ, где в качестве обязательных предусмотрены два стратегических документа: 1) прогноз социально-экономического развития и

2)            муниципальные программы.

Также необходимо отметить, что долгосрочное бюджетное планирование, на базе которого должны формироваться муниципальные программы, связано с рядом трудностей:

1.            На основании прогноза рассчитываются параметры бюджета в части налоговых и неналоговых доходов, которые непосредственно зависят от показателей социально-экономического развития муниципалитета. Доля таких источников в большинстве муниципалитетов относительно невелика.

2.            Достоверность долгосрочного, в том числе и бюджетного, планирования серьезно снижается в условиях экономической нестабильности. Прямым следствием кризисных явлений становится повышение зависимости местных бюджетов от трансфертов из других уровней бюджетной системы. В условиях, когда процедуры согласования плановых документов еще не отработаны, такая зависимость снижает возможности муниципалитетов по определению своих бюджетных перспектив.

3.            Одним из существенных ограничений является нестабильность правовой базы местного самоуправления. По подсчетам специалистов, за период с января 2011 по сентябрь 2014 года было принято:

—           4 федеральных закона, меняющих перечень и нормативы источников доходов местных бюджетов;

—           18 федеральных законов, меняющих перечень вопросов местного значения и перечень иных вопросов, правом решения, которых наделены органы местного самоуправления. 1. Стратегическое планирование - это всегда вопросы развития. При этом развитие города не сводится к осуществлению полномочий органов местного самоуправления. Правовое пространство, в котором действует муниципалитет, в данном случае шире территориального пространства города, как экономикогеографической единицы. В связи с этим очевидно, что разработка документов стратегического планирования требует тщательного подхода к вопросу межбюджетных отношений в вертикали власти, что особенно актуально на уровне взаимодействия муниципалитет - субъект - федерация.

В заключение - несколько слов о стратегическом планировании на уровне горизонтального взаимодействия муниципалитетов. Данный вопрос в 172-ФЗ не рассматривается. Тем не менее, он актуален, как с точки зрения системного подхода к планированию, так и с точки зрения интересов территорий, между которыми существует тесные социально-экономические связи.

Яркий пример - Челябинская агломерация. В 2014 году проект развития Челябинской агломерации вошел в список пилотных проектов федерального уровня. Приоритетной задачей проекта в настоящее время является разработка Стратегии агломерации, в том числе, с учетом положений 172-ФЗ.

Конкретные трудности, связанные с разработкой стратегии, во многом аналогичны тем, о которых упоминалось выше. В первую очередь, речь идет об организационных проблемах. Таких, например, как инструменты коммуникации уполномоченных лиц, отвечающих за разработку и условия взаимодействия между всеми участниками процесса на региональном, муниципальном и межмуниципальном уровнях. В нашем случае на соответствие процедуры потребовалось более двух месяцев. И это только начало. Действенная, эффективная технология разработки стратегии с учетом специфики территорий Челябинской агломерации - следующий актуальный вопрос.

Приведенный пример важен с точки зрения оценки соответствия требований закона реальной ситуации на местах. С одной стороны, закон задает общие рамки для разработки и реализации стратегических планов муниципалитетов. С другой стороны, пробелы в этих вопросах дают возможность вносить коррективы - исходя из опыта правоприменения, развивая тем самым нормативно-правовую базу федерального законодательства.